論著

韓國金融改革概述

劉 科(證期會副組長)

壹、前 言

  韓國金融危機開始於一九九七年十一月,四個月後,韓國政府便著手進行金融改革。此一改革之所以勢在必行,一方面係因IMF以之作為紓困(bailout)條件,另方面或係因整個金融體系再不進行改革,除金融產業無以為繼外,構成韓國經濟體系支幹的大型集團企業(chaebol)恐亦將瓦解。然而危機往往即是轉機,由於改革係以革除長久以來潛存於金融體系的積弊為目標,因此它的範圍既廣(comprehensive),程度亦深(extensive)。另為期能盡快穩住國內外資金供給者對韓國企業喪失之信心,俾爭取到適當資金之挹住,以維繫仍有發展潛力企業之存續,因此改革的步調必須快速,但因此所承受結構調整之負擔亦相對沈重(例如利率曾經攀升到30%,而商業銀行平均裁員兩成,總計關閉了七○○家分行。一九九七年底十二家未達BIS資本適足率標準之銀行,其中五家撤照,另七家雖得有條件繼續經營,卻需裁員高達45%-50%左右)。但是韓國歷經四年改革的陣痛後,終於繳出漂亮的成績單,資本市場外資持續增加投資【註:例如以中韓兩國股市外資實際投資金額作比較(如表一),一九九八年到一九九九年間是外資對韓國怯步的一年,外資對該國股市投資僅增加五十億美元左右,但同期間我國股市,外資投資則有一百多億美元左右之增加;惟一九九九年到二○○○年間情勢逆轉,韓國增加一一九億美元,我國則僅六十四億美元左右】,而二○○一年GDP成長率,在全球不景氣的籠罩下,仍有2.0%的正數成長,高於亞洲其他三小龍,新加坡的-2.7%、香港的-0.3%、我國的-2.1%。當然韓國金融改革的路途並非完全順遂,有待克服的困難尚多,但其推動改革的作法、決心與經驗卻值得借鏡參考。尤其中韓兩國在許多金融問題上有其相類似之處,抱著他山之石可以攻錯的想法,特將其改革內容予以概述介紹以為參考。

貳、金融監理組織架構之調整

一、韓國金融監理委員會

  韓國金融改革首要工作即是將金融管理機構予以整合,其目標則在移除以往政府的嚴重干預,轉而為促使市場機能的積極發揮。規劃工作始自一九九七年,由直屬總統的金融改革小組負責推動,其結果設立了一專司金融事務之金融監理委員會(Financial Supervisory Commission-FSC),於一九九八年四月一日開始運作,總承後續一切金融改革事項。該委員會成立同時,既有之銀行、證券、保險及非銀行之金融管理機構等四個單位併入該委員會監理架構之下,但證券管理委員會(Securities Supervisory Board)因所掌管之業務有其特殊性,因此繼續在FSC下單獨以委員會形式出現外(名稱為Securities and Futures Commission-證券暨期貨管理委員會,一九九八年四月一日成立),其餘均以功能為取向,整併為「組」(office)或「處」(bureau)運作(如圖一)。

  由於FSC之功能重在政策之形成、法律之釐訂(事實上金融法律案之提案權在財經部-Ministry of Finance and Economy,但依法均應徵詢金融監理委員會意見後方稱適法),至於實際之執行,則交由金融監理服務公司(Financial Supervisory Service-FSS )負責,並於一九九九年一月一日開始運作。

  此一「政策」與「執行」分立的兩段式架構,除在運作上有上下的監督關係外,尚且透過人員之兼任達到相互了解以利溝通之目的。以金融監理委員會為例,該委員會設於總理之下,置委員九人,該等委員均由總統任命,任期三年,其中主任委員係由內閣建議,再由總統派任,該主任委員同時兼任金融監理服務公司之總裁。至於副主任委員則依財經部建議由總統派任。而副主任委員同時兼任證券暨期貨管理委員會之主任委員(至於證期會其他常任及非常任委員則由FSC之主任委員推薦,經總統任命總計五席,任期三年),又FSC委員中有三席為常任,經主任委員推薦而任命,六席為非常任,而其中三席為依職務擔任,包括財經部之副部長、韓國央行副總裁、韓國存保公司總裁;剩下其他之三席,分別為經財經部長推薦之會計專家、經法務部長推薦之法律專家,及韓國工商協會總裁推薦之產業代表擔任之。金融監理委員會職掌範圍大體上可分為三部分,經由(如圖一)之組織架構圖推動執行:(一)與金融監理有關問題之解決、(二)對下級金融監理單位所為之指導、(三)金融重建計劃之推動。

二、韓國金融監理服務公司

  金融監理服務公司係一無資本之特殊公司,其經費來源為:(一)政府撥付(二)韓國央行撥付(三)相關金融事業及發行人之繳付,至於各機構或事業撥繳之比例上限及其他相關事宜,則由總統以命令另訂之。此外FSS在財務上亦可借款、保留盈餘等。在組織架構上,FSS之總裁來自FSC主任委員之兼任已如上述,至於其他高階人員則有副總裁四位,助理總裁九位,均係由總裁建議後,經FSC任命。另置總稽核一名,由FSC主任委員建議經總統任命以示慎重;另有首席會計師一名逕由總裁指派。有關內部單位之編制架構於二○○○年計有三十二個部門(department),六室(office),三個海外辦公室及四個地方性辦公室。於二○○一年經整編減縮為二十四個部門、五室、三個海外辦公室(紐約、倫敦、東京)及四個地方性辦公室(如圖二)。

  金融監理服務公司之職掌範圍為:(一)對各種金融公司的監督、(二)對不公平金融交易行為及其他違法行為之調查、(三)對金融公司之一般性查核(四)會計及審計制度之研究與相關資料之審查(五)消費者保護(六)金融公司與一般大眾間爭議之仲裁。

小結:

一、韓國金融監理兩階段之建制,將政策與執行相互分開,在執行部分,則以公司組織方式運作不仰賴政府預算,透過對被監理事業收取管理服務費用之方式,達到一定程度獨立運作目的,避免掉不必要的掣肘,應屬其金融改革中最重要部分之一。

二、金融監理委員會之建制係將原銀行、證券、保險及非銀行之其他金融監理等四大監理機構合而為一,以達到金融監理一元化目的,惟組織架構中獨對證券、期貨業務部分,以其市場管理之特殊性,另於委員會中設立證券暨期貨管理委員會,專責證券期貨業務之處理,並且所聘之委員,除主任委員係FSC副主任委員兼任外,其他四位,依規定均必須是對證券與期貨業務具有豐富經驗之行政管理或學界、業界人士擔任。此種以專業為標準另立特別資格條件之作法,與一般學者認為直接金融遠較間接金融,無論在制度規劃及實際運作管理上更為複雜,因此須網羅較為熟練(sophisticated)之專才參與,否則難克有成之認知不謀而合。

三、韓國為使政策與執行不致脫節,透過彼此兼任參與之方式,達到一定程度之溝通協調目的,而金融監理體系以外其他政府單位之聯繫,例如與財經部(負責金融法案之提出需會請FSC表示意見)、與韓國央行(負責對銀行資金之融通有查核銀行之權)、與存保公司(負責存款保險之理賠,亦可單獨或會同FSC及FSS查核金融單位)、與資產管理公司(在FSS、FSC及財經部之管理下執行業務)等,亦係依循一定之制度管道進行資訊之交換與合作事宜。

參、金融改革法律架構之建制

  在組織架構調整同時,組織運作之所繫的法律架構亦必須相應建立,否則業務推動難以進行。綜合而言,配合金融體系建制之金融法規計有十五項,其彼此相對之關係如(圖三)。各該法律之功能大體上均可就其字面的名稱得以了解,較需解釋的為:

(一)「金融產業架構改進法」,此法係有關規範金融事業合併、重組、移轉之法律,目的在改善其經營效率,提昇競爭力。

(二)「商人銀行公司法」係有關商人銀行(業務範圍為長短期資金之融通、投資信託、租賃及外匯等幾乎所有金融活動,但保險除外)之設立、操作及一般事項之管理規範,該法亦含括貨幣經紀公司之設立及操作管理規定。

(三)「信用專門金融事業法」係有關信用卡公司、租賃公司、應收帳款承購公司、新科技創投公司之管理規範。

(四)「互助儲蓄及財務公司法」係對提供區域性住家及小型事業貸款公司之管理規範。

(五)「信用聯合機構法」則係對信用合作社等機構之管理規範。

  韓國金融改革起因於一九九七年之金融風暴,於一九九八年設立FSC後,即開始全盤金融法規之翻修,前述十五項法律,除「金融監理組織建制法」、「證券投資公司法」、「資產證券化法」及「信用專業金融事業法」係在一九九七年及一九九八年金融改革推動後新訂者外,其他均係舊法,但為配合改革之執行,全部均於二○○○年進行翻修(上述新訂之法律亦包括在內,但「金融監理組織建制法」之修訂則係在一九九九年先行完成),由此可見其推動改革速度之快及含蓋之全面性。

肆、金融產業改革實況與績效

一、產業結構之重組

  為汰弱留強,移除改革障礙,韓國政府自一九九七年十二月至二○○一年三月間,總計將五三二家的金融事業機構透過合併及撤照停業之方式自金融部門中移除(如表二),其數佔一九九七年十二月二一○二家金融事業機構的四分之一。其中銀行部分由原來的三十三家縮減為二十二家,達三分之一,商人銀行家數更銳減達百分之八十三。較為基層的金融機構如「互助儲蓄及財務公司」及「信用聯合機構」亦由原來的總計一八九七家,縮減為一四五七家,其中不減反增者則為證券商,由原來的三十六家,變為四十三家,當然其中也有被裁併者,但增加的更多,以致成長達百分之二十,由此亦可見其直接金融部門發展的迅速,及在整個金融活動中重要性的提升。配合金融部門的重整再生,韓國政府投注了六十四兆韓元(約美元五百七十億)予存續的貸款機構,透過韓國資產管理公司及存保公司進行呆帳的清理與金融事業必要資金的支應。嗣因一九九九年第四季開始另一波國內集團企業(例如大宇)財務危機之發生,以及半導體業之衰退,以致韓政府再編列四十兆韓元挹注金融部門。總計截至二○○一年三月,銀行部門被注入五十兆韓元左右,而非銀行部門則為三十三兆韓元左右。

二、不良資產之降低

  經過一連串壞帳處理之努力韓國銀行的BIS由一九九七年底的7%,增加為二○○○年的10.5%,而不良資產的金額則由一九九九年的八十八兆韓圓,降為二○○○年的六十四.六兆韓圓。而放款中屬壞帳之部分,包括不正常(substandard)放款與低於此一等級以下之不良放款(below)合計數,與放款總額相比,其比率由一九九九年的14.9%降為二○○○年的10.4%。而這些成果則是透過壞帳的打消、轉售、證券化及帳款回收等多管齊下的方式所達成者(詳表三)。另為幫助金融公司盡速處理不良資產,並提升其資產之健全性,FSC及FSS特別修正有關公司在法院進行破產、和解過程中,金融機構不得進行壞帳打消之舊制規範,俾加速其營運的正常化。

三、興革制度之採行

(一)銀行部門

1.謹慎執業規範之訂定及加強執行:

(1)建立快速改正措施(Prompt Corrective Action)之操作機制,俾得要求不符標準之銀行速作改進,以遏止各種風險的進一步擴大。

(2)重新設定壞帳分類及計提損失準備之標準,俾銀行能參照本身狀況及客戶還款能力,訂定合理之標準以為所用,稱為Forward Looking Criteria。(參見表三備註)

(3)有效管理授信集中度及關聯企業或人員之貸款限額,並修正銀行法規,將直接及間接交易均設定信用風險上限,以改正以往授信風險僅適用於一般放款業務及擔保支付業務的錯誤觀念(表四)。

(4)引進銀行評等制度CAMELS,及銀行海外分行評等制度ROCA。

2.改進銀行治理及其會計與各種資訊之揭露標準:

  率先要求銀行董事會設置獨立董事(其他金融機構二○○○年一月開始施行),其人數不得低於董事會成員之50%,其產生方式由股東代表及董事會分別推薦70%及30%之獨立董事。

(1)要求董事會設立稽核委員會,其成員具獨立董事身份者不得少於三分之二,並自二○○○年一月開始實施。

(2)設置遵循主管(compliance officer),該主管須經全體董事三分之二以上通過。

(3)引進依照市場風險評價(market to market)之會計標準及按季揭露財務資料之制度。而表外交易事項亦必須按國際會計標準(International Accounting Standards)規範揭露之。

3.強化銀行資訊科技之使用:

  為配合銀行業務全球化及電子化之需要,韓國政府積極投入金融產業資訊科技(information technology)的基礎建設,同時於二○○○年一月建制資訊使用科技評等制度,分別就稽核作業、管理系統、程式設計及資訊科技操作狀況等四大項目進行評等,並每年公布銀行評等結果。至於其他金融事業則每隔一年公布一次,以促使金融產業提昇資訊科技的使用效能。

4.部分存款保險制度之引進:

  鑑於韓國以往對存戶之保險為全額保險制,容易導致經營者道德風險危機之發生,為此特別將制度修正為部分保險制,上限訂為五千萬韓圓。

5.建立金融控股公司:

  為期達到經濟最適規模,並避免過度競爭造成資源浪費,於二○○○年十月通過金控公司法,以利此類結合申請之審查及管理。

(二)非銀行之金融部門

  諸如商人銀行,互助儲蓄及財務公司、信用聯合機構及信用專門金融事業等之改革方向,大體上與銀行部門相同。

(三)保險部門

1.舉凡銀行部門所採用的快速改正措施,資產風險分類的五級制、損失準備提列比率、CAMELS評等制度、公司治理之強化等均有納入外,尚有:

  邊際清償能力(觀念類似資本適足之償債能力)之加強。按為期保險公司能達到歐盟所訂保險業邊際清償比率,爰自一九九九年九月起分階段要求執行,並於二○○四年三月達成所訂目標,至於屆時未能達成目標之保險公司,韓國監理單位將採取快速改正措施予以矯正。

2.投資及放款等資金運用規範之強化:

  新修正之規定要求保險公司持有權益性質之資產不得超過總資產之30%,同時不動產性質之資產不得超過15%,而對單一個體之授信額度不得超過資產總額的3%。另對非持有保單者(non-policy holders)所為之放款亦訂有上限額度,以符合國際通例,同時要求已超額者,分階段降低此一比例。其他為降低集中度及大額部位風險所為之各種比例限制,請參見表五

3.保險商品核批制度之改進:

  FSS對業者推出之保險商品分三種方式予以核批,舉凡該商品對國家經濟有重大影響者,於提出申請後二十日內核准,此稱為核准制(File and Use);除此之外按報備制(Use and File)進行,即於該商品銷售後三個月內(非屬壽險者十五日內),所提出之申請自動為FSS所核准;至於所售商品為他公司已經銷售過者,則毋需再提出申請(No File)可逕行取得FSS核准。

(四)資本市場部門

1.投資人結構之多樣化與深化:

  為改進市場資金之供需關係,強化資源的移動與配置效率,資本市場之改進首重投資人結構的多樣化與深廣化,因此韓國政府積極鼓勵機構法人(如共同基金)及資產證券化之參與及發行;同時亦撤除對外資投資之限制(但特殊產業仍有投資比例限制者除外)。

2.線上交易安全之強化:

  韓國由於電子式(包括inter-net、行動電話、PDA之交單)交易極為普遍,截至二○○一年八月,其交易量佔全體交易量的比率已達66%,因此證券商電子作業系統安全之維護便格外重要,而備援系統之設置、電子簽章及電腦加密技術之使用,以及特別成立一“Cyber Force”,負責所有線上交易投資人因資訊誤用、誤導,與不公平交易所產生之損害事宜之處理等,均為韓國政府在此方面的具體作為,而資訊科技使用評等制度之運用,亦係保證電子交易安全的重要措施。

3.改進債券市場:

  為促使募資的多樣化,改進借貸效率,於二○○○年五月開始,韓國政府開始就三年期的政府公債作定期的發行,俾建立債券市場的指標利率。在上開利率穩定並且長期公債之需求增加後,將計畫再發行五年期甚至期間更長之政府債券。另為提昇債券需求,韓國政府並將貨幣市場基金對政府公債及貨幣政策安定公債之投資上限,由30%提高為50%。再者金融公司凡符合造市資格者,均可申請專業債券自營商(specialized bond dealer)參與交易。

4.證券業者管理規範之強化:

  舉凡銀行部門所採取之快速改正措施,資產風險分類的五級制,及相應的損失準備提列比率、公司治理之強化,及依證券業行業特性所為之五級評等制度,與資本適足比率(值得注意的是其市場風險部分,得自行開發風險管理模式(model)以補標準計提方式之不足)等均納入證券業者管理制度中。此外法律准許證券商得經營業務之範圍極廣,其架構已類如美林證券等提供全方位服務之投資銀行(例如投顧業務、CD-careful discretion order交易之執行或接受委託、不動產租賃等均在准許經營業務範圍內)。

  另鑑於證券業者與投資人關係的密切性,韓國政府特別訂定「證券法律違反自白規則」(Rules on disclosure of Securities Law Violations),凡證券公司違反證券交易法者(含期貨、選擇權規範在內),應於全國性日報自行刊佈其違法內容,俾對投資大眾揭露其錯誤。

5.顧客保護中心之設立:

  為執行顧客保護事宜,FSS於一九九九年二月設立顧客保護中心。該中心所管事項包括:

(1)FSS於全國各地辦公室所接獲金融交易爭議案件通報機制之建立。

(2)申訴解決運作機制之改進,包括透過網路接受申訴案件,及建立單一窗口處理作業系統。

(3)有效進行申訴案件之查証、調解、仲裁(按法律授權FSS對金融事業與客戶間之紛爭有仲裁權,但已進行司法訴訟者除外)。經估計二○○○年一月至十月間,申訴案件變為具體成案者計一六二九二件,較一九九九年同期增加12.7%;其申訴案件性質屬銀行及非銀行金融機構者呈增加之勢,性質屬證券、保險機構者則呈減少之勢。

6.其他重要改革事項:

(1)改進購併程序。鑑於以往規定,凡欲透過公開收購方式進行購併者,至少應收購被購併公司50% 以上股權之規範過於不合理,乃修正相關規定為:凡欲收購被購併公司5%以上股權者,均應以公開收購方式進行。

(2)建立全市場暫停交易機制。當指數波動幅度與前一天收盤指數相比達10%或10%以上;且持續一分鐘之久時,交易即暫停20分鐘,俾予券商及投資大眾一段冷靜思考期間。

(3)建立電子揭露系統-Korea Investors' Network for Disclosure-KIND。該系統為一英語電子揭露系統,目的在幫助外國投資人得於二十四時內立即了解上市及上櫃公司之重大即時資訊。

(五)公司部門

1.由於韓國經濟以大型集團企業為其骨幹,而大型集團企業過高之負債淨值比率等財務金融上的問題,正是韓國發生金融危機原因之一,因此公司部門之改造便顯得格外重要。緣此,改革方向便著重在負債淨值比率之降低、集團內交叉式債務保證之消除、減少集團中關係企業之數量,及公司治理之強化。其結果前三十大集團企業之負債淨值比由一九九八年初的二九五%降為一九九九年底的二○○%,而交叉式負債保證則於二○○○年底完全消除(此為改革之重大進程有利企業資訊揭露及責任之承擔)。至於該等集團之關係企業數量則由一九九八年四月的八○四家,減為二○○○年四月的五四四家。上述改革之有成,自與政府導引產業重組,及對金融業採取各項壞帳解決措施(如建制資產管理公司)有關。

2.除此之外為期此類產業重組能透過市場機制自行運作,有關上市上櫃公司治理之強化(包括獨立董事制度之引入、公司治理重大變動事項應於財報中揭露等);少數股東權能之加強俾對公司大股東產生有效制約;關係企業聯合報表(combined financial statements)之採行以取代合併財務報表(consolidated financial statement)之使用等(為此特別挑選十九大集團企業先行實施,以清楚揭露集團企業財務業務運作狀況等),皆是創造市場機制得以充份發揮之積極條件。

3.引進持續性信用風險評估系統(continuous credit-risk assessment ),以利銀行判斷那類企業係因暫時性流動性缺乏但本身仍具發展潛力值得紓困,那類則否,而應為清算不宜再予授信。在此制度下政府只訂定指導原則,細目則由金融單位自行建構,並由政府對之作定期性審查。他如二○○一年五月引進之併購性共同基金(M&A Mutual Fund),亦對公司間合併效率之提升,及小額投資人權益之保障有所助益。

小結:韓國資本市場在金融改革扮演的角色

1.強化資訊揭露:

  由於韓國金融危機源起於企業負債過多,而集團企業間交叉保證,更使得財務報表的可信度遭到極大質疑;而公司治理則因大股東的操弄無法有效建制執行,所有這些弊端產生的結果,即是資訊揭露的不足與不正確,連帶使得內外資金不願挹注於該等企業。為矯正此一偏差,恢復投資人信心,韓國政府金融改革重要措施之一即強化資訊的揭露。其方法則是要求一定規模以上之大企業設立獨立董事,對於上市、上櫃公司則全面強制執行,以期透過此一機制,促使公司在資訊揭露規範之遵循上,能充份落實執行。由於此等公司大部分為韓國排名甚前之集團企業,由其表率執行,對整體企業形象之轉變影響甚大,他如關聯企業聯合報表之編制,內控制度與外部稽核之強化,加重企業、會計師事務所及會計師涉及不實報表揭露之責任等,都有助投資人信心之重建。事實上從表六可知,自一九九九年下半年開始,在集中市場外資之淨買入便呈現絕對且大幅增加之勢,由此亦可證明國外投資人對韓國上市公司重新出發的深切肯定。

2.引入外資以應企業籌資之需:

  韓國金融改革後各方需錢孔急,政府籌措金融重建基金發行大量公債,已自資本市場吸取大量資金,加上一般投資人對上市公司財務之不信任,轉而競相購買公債,何來多餘資金以應上市、上櫃公司募資之需,此時填補此一空缺者端賴外資之挹注。由於前述資訊揭露制度的銳意改革,加上取消全部外資投資限制(僅保留特定產業投資比例限制,及外資帳戶編號申請之要求,以利外匯統計作業),以及不斷推陳出新新種金融商品以利投資組合操作及風險控管,均係促使外資加碼投入韓國股市之原因【註:與我國相比,韓國在資本市場某些方面的發展步調甚快,諸如二○○一年底REITS-real estate investment trust在韓國證交所上市;而ETF-exchange traded fund亦計畫在二○○二年的第一季交易,至於期貨指數選擇權市場則早在一九九七年即開始運作,因此二○○二年一月將進一步推出個股期貨;另方面市場營運時間,則從早上九點起至下午三點止,長達六個小時;漲跌幅度之範圍為上下限15%,全市場暫停交易機制及計畫交易(program trading)部分暫停交易機制亦均備具;凡此均顯示韓國資本市場自由化、國際化的步伐較我國快出甚多,以致二○○○年底外資持股數及市值分別達上市公司之13%及30%左右(市值較高的原因乃外資持股中95%為前三十大集團企業之股份)】。至於經外資挹注大量資金之上市公司,在外資大股東(雖為所謂passive性質)介入後,其公司治理及揭露水準均有相應提升,以致管理體質大幅改善,從而有助股價的表現。茲以韓國現代汽車為例(表七),從二○○○年九月開始外資持股比例由42%左右持續增加到二○○一年六月的55%左右,同期間股價水漲船高,由15,000韓圓飆升到最高的30,000韓圓可見一斑。至於當初全面撤除外資管制,所擔心的市場過渡波動及企業可能遭到惡意收購(hostile takeover)乃至裁員之不良後果,截至二○○一年十月尚未有個案發生。

3.提供政府金融重建資金之需:

  韓國金融危機發生後,由於投資人趨避風險之心態,復以金融單位BIS的考量,不但公司股票乏人問津,即使是公司債亦僅評等A級以上者才有人涉入,其結果大部分資金(包括持有債券最大部位的銀行及投信公司,其交易量約佔次級市場之80%)轉向政府公債,造成政府債券利率大幅下滑,相對地降低政府籌資成本,恰好解決部分政府為金融重建所面臨財源短缺的問題。除此之外,以往以公司債為主角之債市(截至二○○一年十月,公債與公司債相比,雖然仍是公司債比例較高,分別為債券總值之16.3%及27.6%,計達八十兆及一三五兆韓圓,但就交易量而言,市場則逐漸轉趨以公債之交易為大宗,如表八),在公債大量發行,一般公司債缺乏需要的情況下(原因為金融危機後,銀行不願對公司債擔保,以致公司債信受到極大影響),亦促使韓國政府得以自一九九八年開始建立以公債為指標利率的債市機制,從而扭轉以往政府發債以財政收支健全與否為重之單一思維,同時提供央行公開市場操作另一項重要之工具。另鑑於韓國目前作為指標利率者為較短期之三年期公債,因此希望未來再推出五年期及五年期以上期間之公債,一方面建構完整之利率曲線,以為私部門發行公司債參考,一方面則可導正韓國短債充斥,企業無法籌集長期安定資金以應營運所需之缺點。為推動上開政策構想,韓國政府採取下列債市改進措施:

(1)簡化政府債券類別。一九九九年年中引入增額發行制度(稱為reopen或fungible issue),以增加同期公債在外流通性有助指標利率之建立。

(2)建立主要公債交易商制度,賦予其於發行市場優先標購公債權利,同時委以在次級市場擔負雙向報價之義務,俾創造一良好次級交易市場環境,同時有利政府公債發行定期化之作業。另並改革稅制以利附條件交易之操作,及公債交易商財務之調度。

(3)導入洗價(marking to market)機制。為活絡次級交易市場及改善固定受益基金資產操作之透明度,一九九八年十一月開始要求機構投資人對其債券資產應採用洗價制度,並且禁止不同基金間進行債券的拋補轉撥,創造人為價格。

伍、總結:問題與展望

  韓國金融改革雖然經緯萬端,但執行上則有其推動的策略架構,唯以所需要解決的問題太多、太廣也太複雜,以致推動的過程中,產生了幾點值得注意的現象,同時未來持續改革的重點為何,併同說明如下:

一、民營企業國有化問題如何解決:

  韓國金融改革之推動,基本上係循政府籌措金融重建基金,協助銀行等金融中介部門進行財務結構及組織結構之改革,嗣其改革有成,再由其扮演推動企業財務及組織結構改革之主力,其好處在政府不至於直接涉入私部門之運作,將之委由銀行透過市場機制運作,產生汰弱留強效果,一方面避免政治干預之弊病,另方面則在怯除銀行可能發生的道德風險(moral hazard)。(即認為政府會幫助企業渡過難關,貸放作業便可能趨之浮爛)。

  此一以銀行為主導之公司部門改革策略在實際執行時,卻因政府挹注大量資金於銀行,造成全國最大的五個銀行(FKB,Seoul,Chohung,KEB及Hanvit)幾為國家所有,而這五大銀行卻擁有韓國前三十大集團企業相當大百分比之債權,以致實際執行結果等同政府間接擁有私部門企業之債權,再加上銀行對主導公司部門之結構重整興趣缺缺,且本身改造尚在進行,有無餘力關注公司部門之重組亦有疑問,復以韓國各大集團企業規模太大,牽連甚廣,似亦非銀行獨立所能為之者,以致此一構想甚難落實執行(例如有些銀行只汲汲於如何讓無償債能力之企業繼續營運,以期債權得以回收,但對如何去蕪存精,幫有發展潛力之企業改善財務及競爭能力,以創造長程的共同利益,則欠缺積極作為)。結果不得不煩勞政府出面整合解決,例如韓國政府曾主動邀集前五大集團企業與相關債權銀行進行諮商以求此機制之順利運作,然而在銀行與企業協議解決之對案中,常有以債作股之情事,則在銀行已然國有化的情況下,透過遞推關係,不啻造成一大堆民間企業亦間接國有化之結果,此一現象如何因應便成為政府面臨的難題之一。

二、金融事業轉型的困境如何因應:

  鑑於銀行等金融中介機構於改革中所具有的樞紐地位,因此政府在予財務援助的同時,一併要求其作管理上的整頓重組。惟以金融事業之改組概均以英、美、歐洲等金融單位的管理架構為範例,以致以往習於中央集權管理架構的企業文化,在轉型為分權式,及以風險管理為重心的管理架構後,便發生調適上的困難,同時相關的人才亦呈極度匱乏,其結果不但人員需要長期訓練,組織重塑後不同單位間的互動、協調、支援應如何運作方稱妥適,亦有待長期間之培養,而過渡期間可能面臨的存款及放款客戶的流失,則成為成功改革必須付出的代價,以期待事業長期利益的實現。

  為配合上述組織結構的改變,及金融環境劇烈的變化,金融從業人員的觀念亦不得不作大幅調整,而專業職能的提昇自然更為迫切需要,為此事業內相關資源必須有相當部分移轉到屬於基礎建制的內部控制及人才培訓、發掘及引進上,則短期內財務報表的改善自非易事。然而外界殷盼速見改革成效的壓力,往往造成急功近利式的表面績效,在這種狀況下政府及金融事業領導階層如無絕對的毅力,改革恐難徹底根除病灶,而這亦是韓國政府在改革過程中面臨的另一項艱難挑戰。

三、未來的展望:

  展望未來韓國金融改革之重點,厥在軟體方面之改革,包括革除以往不正確的經營態度與作業方式、鼓勵企業積極創新、引進最佳執行實務及歐美先進國家風險管理觀念與技巧,以強化企業長期利潤的追求等,均是在歷經前述改革上的問題與瓶頸後下一階段韓國金融改革所應致力的事項。基於此一體認,韓國金融監理單位亦將檢討撤除任何有礙此類軟體基礎建制之障礙以為配合。另方面在金融風險的監控上,亦將致力先期預防工作的落實,以避免金融事業資產品質進一步之惡化,而消蝕了改革的成果。再者不同金融部門間的衡平發展,以提昇韓國金融產業全球競爭力,亦係未來施政重點,其目的則在強化韓國資本市場長期資金籌集的能力,尤其是協助證券商朝向歐美投資銀行發展,以提供企業多樣化的金融服務更是重要政策目標。

  最後謹舉一例以說明其軟體改革的具體措施:為鼓勵金融商品的創新,韓國金融監理單位特別建立專利權(Patent)制度,以保護創新者權益,並杜絕其他金融公司一窩蜂抄襲的惡習。亦即建立原創者(first-mover)的利益認可機制。為此特別修正自律機構【如銀行業的Korean Federation of Bank(KFB),及證券業的Korean Secruities Dealers Association (KSDA)】相關規定,以期建立同業間的公平競爭規範。在此新規範架構下,自律機構將組成一諮詢委員會,成員七到十人,延攬金融研究機構 之人員,及學者與金融專家組成,由其負責金融創新商品之認定及決定專 利保護期間的長短(按原創程度作判斷),惟期間最長不得超過六個月。

  上開決議將轉達該金融公司,並公布於自律機構網站首頁。專利期間如有其他公司模仿抄錄,該違規公司將被要求禁止繼續從事此種不當行為,或被停止於一定期間內提出其他創新申請之權利。此一機制之運作,銀行業於2001年12月10日開始實施,投信業於2001年12月3日開始實施,證券及保險業分別於2001年12月14日及17日開始實施。職是之故,未來金融公司當可專心於客戶量身訂作(customer-made)產品之開發,及利用金融工程技術創造更為先進金融商品之基礎研究工作,以期擴大利潤之獲取,強化金融產業之競爭力。

參考資料:

一、FSS, "Financial Supervisory System in Korea", Dec. 2000

二、FSS, "Financial Reform & Supervision in Korea 2000", 2000

三、FSS, "Financial Reform & Supervision in Korea 2001", 2001

四、BIS, Yung Chul Park, "The Banking reform in Korea: issuesand challenges", Nov. 1999

五、Korea Stock Exchange, "Briefing on Korea Stock Exchangeand Management of Program Trading", Nov. 8, 2001

六、FSS, "Weekly Newsletter", Dec. 15, 2001

七、OECD, Dr. Pwng-Ho Shing "Structure and Current Status of Market" Dec. 2001

八、KSDA, "2001 Securities Market in Korea", May. 2001

九、韓國摩根史坦利及美林證券分支機構提供之相關書面資料

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