∼實務新知∼
配合行政程序法施行修正證券交易法介紹
張庭偉(證期會稽核)
壹、前 言
按行政程序法於民國九十年一月一日起施行,該法之施行對於行政機關具有劃時代之意義,不但進一步落實依法行政之目標,更對行政機關各種行政行為有了具體規範。尤其行政程序法第四章規範法規命令及行政規則,對於行政機關以往頒布之諸多行政命令造成衝擊。此外,依據行政院八十九年二月十日函轉之「行政程序法推動計畫」及同年二月二十五日轉下之「各機關依行政程序法修訂主管法規之參考原則」,本會亦積極進行本會主管法規之修正工作。案經多次會議討論擬具之「證券交易法部分條文修正草案」(以下簡稱第一版),行政院先於八十九年九月十五日函請立法院審議,然並未及完成立法程序。嗣後本會重新擬具修正後「證券交易法部分條文修正草案」(以下簡稱第二版),行政院於本(九十一)年三月二十日函請立法院審議,幸經立法院於本年五月十四日完成二、三讀,並由 總統於九十一年六月十二日公布施行。以下謹就修正原則、修正過程、修正內容等分述如後。
貳、行政程序法施行與修法原則簡介
行政程序法係行政機關作成行政行為前應遵行之程序。如同法院之裁判行為與立法機關之立法行為,行政機關之行政行為,亦應該有一種程序。行政程序法之目的,在確保行政實體法之正確適用,亦在使行政機關能迅速有效地完成行政任務,同時也需保障當事人之權利,故行政程序法第一條乃揭櫫立法目的為:「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序,確保依法行政之原則,以保障人民權益,提高行政效能,增進人民對行政之信賴,特制定本法。」至於該法之規範範疇,則規定於第二條第一項,訂為:「本法所稱行政程序,係指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之程序。」
其中關於「訂定法規命令與行政規則」部分,依據行政程序法第一百五十條第一項:「本法所稱法規命令,係指行政機關基於法律授權,對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」而行政規則依據同法第一百五十九條第一項係指:「上級機關對下級機關,或長官對屬官,依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作,所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。」二者主要之區別計有:
(一)法規命令有法律明確授權訂定依據;行政規則毋須有法律授權依據。
(二)法規命令可規範人民權利義務等事項;行政規則主要為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權,而訂頒之解釋性規定及裁量基準等解釋性、技術性、細節性之規定。
從另一方面而言,法規命令之內容應明列其法律授權之依據,並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。此外,依據中央法規標準法第五條:「左列事項應以法律定之:二、關於人民之權利義務者。」準此,可知自行政程序法規定公布後,行政機關使用之法規可分為三個層級,分別為:一、法律;二、法規命令;三、行政規則。除發布機關不同外(法律係由立法院審議通過,總統公布),最大差別在法律及法規命令可規範人民之權利義務,行政規則則不允許。
為因應此法律體系之確立,過去行政機關執行業務依據之諸多行政命令,尤其是各行政機關依據職權所發布之相關職權命令,因多有涉及人民之權利義務而又無法律明確授權依據,為符合法制,即有據此檢討之必要。對此,行政院於八十九年二月二十五日以台八九規字第○五九一九函檢送「各機關依行政程序法修訂主管法規之參考原則」予各機關。其中對於本會進行證券交易法修正(第一版)較重要之原則例如:
1.法律授權以法規命令限制人民之權利義務或課人民以義務或規定其他重要事項者,其授權之目的、內容及範圍應具體明確。其授權之目的、內容及範圍非具體明確者,應檢討修正。
2.法規命令中限制人民之權利義務或課人民以義務或規定其他重要事項之規定,必須有法律授權,且其授權之目的、內容及範圍必須具體明確。其無法律明確授權或逾越授權範圍者,均應檢討修正、刪除之。
3.職權命令不得就法律保留事項為規定。
4.現行職權命令規定之內容有涉及法律保留事項者,應依下列二種方式檢討之:
(1)提昇為法律或於法律中增列授權訂定之依據。
(2)廢止或刪除。
5.行政規則不得就法律保留事項為規定。
6.行政規定內容不得牴觸法律或法律授權之命令。
7.現行行政規則之內容有涉及法律保留事項者應依下列二種方式檢討之:
(1)提昇為法律或法規命令。
(2)廢止或刪除。
參、修法過程簡介
一、第一次修正版本修法過程
依據前述修法依據及原則,本會於八十九年初開始進行本會相關行政命令之檢討修正工作,歷經多次會議討論,除相關法規命令、職權命令及行政規則之檢討、修正或廢止係由本會依據職權分別發布以外,涉及需修正證券交易法部分,並於八十九年六月二十九日以(八九)台財證(法)第○二一三九號函函請行政院鑒核,期間歷經五次會議討論及多次折衝協調,並承蒙行政院法規委員會多方指導,終獲行政院院會核定,並於八十九年九月十五日函請立法院審議(簡稱第一次審議版本)。
以下謹就行政院核定之證券交易法修正草案之修正重點分述如下:
行政程序法將於九十年一月一日施行,為配合該法之施行,確保依法行政之原則,以保障人民權益,爰依據該法相關規定加以檢討,擬具「證券交易法」部分條文修正草案,本次計增訂二條,修正二十一條,修正要點如次:
一、為健全公司管理,促進企業之經營效率及防止公司內部產生營運弊端,各公開發行公司、證券交易所、證券商及證券交易法第十八條所定之事業宜建立財務業務之內部控制制度並確實執行,爰規定前述公司或事業應建立內部控制制度及主管機關得訂定其內部控制制度之準則;為確實達到施行內部控制制度之目標,並要求前述公司或事業應向主管機關申報內部控制聲明書。(修正條文第十四條之一)
二、為使條文之授權內容能更具體、明確,爰修正使其授權事項、範圍內容明確。(修正條文第十八條第二項、第三十條第二項、第三十六條第三項、第八十六條第二項、第八十七條第二項、第九十條及第一百零二條)
三、現行公司申請其有價證券在證券交易所上市或於證券商營業處所買賣者,涉及投資大眾對該公司之瞭解,亦應有加具公開說明書之必要,爰予明定。(修正條文第三十條)
四、公開發行公司從事重大財務業務行為,例如取得或處分資產、從事衍生性商品交易、資金貸與他人、為他人背書或提供保證及揭露財務預測資訊等事項,均屬公司之重要財務業務行為,對股東權益、落實資訊公開及投資大眾權利均有重大影響,宜依一定程序予以公開及規範,爰增訂公開發行公司從事上述行為,其作業程序及應辦理之公告、申報事項,應依主管機關所訂規定辦理。(修正條文第三十六條之一)
五、為使會計師辦理查核簽證財務報表應遵守之規則及程序有明確法源依據,爰規定會計師辦理財務報表之查核簽證,除會計師法及其他法律另有規定者外,應依主管機關所定之查核簽證規則辦理。(修正條文第三十七條第二項)
六、依行政程序法第一百十八條及第一百二十五條等規定,使違法行政處分失其效力者為「撤銷」,使合法行政處分失其效力者為「廢止」,行政程序法有明確之區分規定,爰檢討本法涉及「撤銷」之條文。(修正條文第三十七條、第五十三條、第五十七條、第五十九條、第六十六條至第六十八條、第一百條、第一百十一條、第一百二十二條及第一百三十條)
七、對於證券商違反本法第六十六條情節輕重之衡酌,宜有一定之標準,以符合行政法上比例原則,爰授權主管機關得訂定裁量基準。(修正條文第六十六條)
八、為符合法律用語或處罰之構成要件明確性原則,爰刪除「違反本法或依本法所發布之命令」「違反法令」等用語。(修正條文第五十七條、第一百條、第一百四十八條)
九、配合本法第四十四條對證券商之設立及第九十五條對證券交易所之設立均採許可制,爰將相關條文之「特許」刪除或將特許改為「許可」。(修正條文第五十七條、第五十九條、第六十七條、第六十八條、第九十三條、第一百條、第一百十一條及第一百三十條)
十、為維持行政上秩序,達規範之目的,對於違反本法第十四條之一及第二十五條之一規定之行為者,爰予增訂罰則。(修正條文第一百七十八條)
本案送請立法院審議後,因議事程序關係,立法院財政委員會並未完成一讀程序,俟因截至立法院第四屆立法委員最後一會期(第六會期),該案仍未完成審議,依立法院職權行使法第十三條規定:「每屆立法委員任期屆滿時,除預
(決) 算案及人民請願案外,尚未議決之議案,下屆不予繼續審議。」該案因屆期未審議完畢而視同已撤回,故相關提案機關需再提案送請立法院審議。
二、第二次修正版本修法過程
因立法院第四屆立法委員對於前述法案未完成審議,而立法院之第四屆第六會期第十一次會議修正行政程序法第一百七十四條之一條文時所通過之附帶決議,有關配合行政程序法修正之法律案,應單純以提升位階或明確規定授權依據者為限,及配合該等修正條文而須增修之條文(如罰則部分),不得夾雜其他實質修正內容;至於如修正法制用詞、授權明確化或其他應修正部份,則另案加以處理。
故依據前述立法院附帶決議,及行政院九十一年二月七日檢送之「法案重行送請審議處理原則」,重新檢討修正證券交易法,對於單純以提升現有命令位階或明確規定授權依據者,及配合該等修正條文而須增修之條文(如罰則部分),加以檢討。於九十一年三月六日函請行政院鑒核,經行政院於同年三月二十日函請立法院審議(簡稱第二次審議版本)。
本案經送請立法院審議後,立法院決議採逕付二、三讀之方式審議,並於立法院第五屆第一會期第十四次院會(九一年五月十四日)完成二、三讀審議。並經 總統於九十一年六月十二日以華總一義字第○九一○○一一六七九○號令,增訂證券交易法第十四條之一及第三十六條之一條文;並修正第三十條、第三十七條及第一百七十八條條文,並公布。
肆、修法內容簡介
以下謹就本次修正證券交易法部分條文之修正重點分述如下:
一、現行「公開發行公司建立內部控制制度實施要點」等規定,內容涉及人民權利義務,依行政程序法之規定,其訂定應有法律之依據,爰增列訂定上開要點等之授權依據。(修正條文第十四條之一)
二、現行「初次申請有價證券上市之公開說明書應行記載事項要點」等規定,內容因涉及人民權利義務,依行政程序法之規定,其訂定應有法律之依據,爰增列訂定上開要點等之授權依據。(修正條文第三十條)
三、現行「公開發行公司取得或處分資產處理要點」、「公開發行公司從事衍生性商品交易處理要點」、「上市上櫃公司背書保證處理要點」等規定,內容因涉及人民權利義務,依行政程序法之規定,其訂定應有法律之依據,爰增列訂定上開要點等之授權依據。(修正條文第三十六條之一)
四、現行「會計師查核簽證財務報表規則」,內容因涉及人民權利義務,依行政程序法之規定,其訂定應有法律之依據,爰增列訂定上開規則之授權依據。(修正條文第三十七條第二項)
五、為維持行政上秩序,達規範之目的,配合新增第十四條之一規定,對違反規定之行為者,增訂其罰則。(修正條文第一百七十八條)
換言之,本次第二次修正通過版本係對於單純以提升現有命令位階或明確規定授權依據者,及配合該等修正條文而須增修之罰則等條文,加以檢討。為使讀者更清楚明瞭,以下謹就修正條文與現有需修訂法規作一對照表如後:
表一:證券交易法增訂明確授權依據條文與現有規定對照表
伍、結語
證券交易法為規範證券發行、募集、交易等相關事項之重要法律,配合現代法治國家所主張之依法行政、正當法律程序及保障人民權益之基本法制要求,證券相關法規亦應配合檢討,尤其涉及人民權利義務事項者,更須有法律或法律授權之命令規範。經過本次證券交易法修正及陸續進行之證券相關法規之檢討修正,嗣後對於證券市場相關管理事項及主管機關職權之行使,相信均能有明確及符合法律要求之法規依據及遵循,也更容易讓市場參與者得以更清楚明瞭與其有關之權利義務事項。
《回目錄》
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